Contradictorialitatea in procesul civil!

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin încheierea civilă din data de 5 aprilie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 3772/117/2013 al Tribunalului Cluj, Curtea de Apel Cluj a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a prev. pct. III lit. b) din Ordinul Comun nr. 77 din 42 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prev. Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R.C.A.

În motivarea excepţiei, reclamanta din dosarul de fond a susţinut că dispoziţiile faţă de care a formulat prezenta excepţie de nelegalitate sunt contrare prevederilor Legii nr. 118/1999 şi ale Legii nr. 285/2010.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În cauză a formulat întâmpinare pârâtul Ministerul Finanţelor Publice invocând inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, arătând că ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ destinat să producă efecte pentru un număr nedeterminat de persoane, plătite din fonduri publice şi care stabileşte modul de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010.

În justificarea acestei excepţii, pârâtul arată că art. 4 din Legea nr. 554/2004 permite doar verificarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual şi nu şi a celor cu caracter normativ.

Prin Sentinţa civilă nr. 438 din 11 septembrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de inadmisibilitate formulată de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice şi a admis excepţia de nelegalitate a prevederilor pct. III lit. b) din Ordinul Comun nr. 77 din 42 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R.C.A.

A constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. III lit. b) din Ordinul comun 42/77/2011.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut în esenţă, următoarele:

– În privinţa excepţiei de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea de apel a constatat netemeinicia acesteia, prin raportare la jurisprudenţa secţiei de profil a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a fost constantă în sensul admisibilităţii cenzurării legalităţii unui act administrativ cu caracter normativ în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate.

Astfel, curtea de apel a reţinut că la data de 29 septembrie 2008 în şedinţa Plenului judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrunit conform art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, a fost adoptată soluţia de principiu în sensul că „este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007”.

Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate s-au reţinut următoarele:

Din preambulul Ordinului comun, rezultă că acest act administrativ cu caracter normativ a fost emis în baza prevederilor art. 17 din Legea nr. 285/2010, al cărui conţinut este următorul: „În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice, care va stabili şi formula concretă de calcul al salariilor, indemnizaţiilor şi soldelor pentru anul 2011.”

Dispoziţiile din cuprinsul ordinului comun cu privire la care reclamanta a ridicat excepţia de nelegalitate au următorul conţinut: „În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda şi pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului, precum şi pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcţia, clasa, gradul, treapta de salarizare deţinute anterior suspendării din funcţie. În cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcţionarii publici care se transfera în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deţinută anterior.”

Plecând de la aceste premise, Curtea a reţinut că din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010 rezultă că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.

Aşadar, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementari ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un funcţionar public sunt doar funcţia, respectiv clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcţii, gradul profesional, ce urmăreşte să asigure posibilitatea diferenţierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane şi experienţa acesteia în muncă iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conţine 5 gradaţii.

A constatat prima instanţă că, dacă realitatea acestei reaşezări a sistemului de salarizare nu poate fi negată, totuşi argumentele prin care reclamanta încearcă să susţină teza nelegalităţii dispoziţiilor ce fac obiectul cauzei sunt corecte.

Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat.”

Pe de altă parte, raportarea nivelului de salarizare a funcţionarilor promovaţi sub imperiul legii, la treapta III de salarizare dă dovadă cel puţin de inconsecvenţă legislativă, din moment ce prin prev. pct. 1 şi 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, disp. art. 63 şi art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum şi pe aceea a avansării în grad profesional.

Curtea a apreciat că „uniformizarea” urmărită prin textul contestat nu îşi găseşte niciun fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând în treapta III de salarizare, instituţie abrogată, de altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere superioară.

Or, o astfel de raportare, la actul de bază, este în primul rând necesară, din perspectiva respectării principiului conform căruia, ori de câte ori un act normativ cu forţă juridică superioară stabileşte, cel puţin relativ, conţinutul unuia inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripţiile stabilite, suntem în prezenţa unui viciu de fond al actului în cauză, în speţă fiind adusă în discuţie de către petentă încălcarea obligaţiei de compatibilitate, în contextul în care actul emis de pârâţi nu se menţine şi nu reglementează între limitele care i-au fost trasate, depăşind prescripţiile legii.

Aşa fiind, corect sunt aduse în discuţie prevederile art. 58 alin. (3), art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, legea – ca act normativ adoptat de Parlamentul României, unicul organ legislativ şi promulgată de Preşedintele României – fiind prioritară ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare şi neputând fi completată sau modificată prin acesta.

Din această perspectivă, Curtea de apel a validat apărările conform cărora voinţa legiuitorului, exprimată în conţinutul textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, în ce priveşte salarizarea personalului promovat în cursul anului 2011, este clară şi nu lasă loc de interpretare, salarizarea urmând a fi făcută la acelaşi nivel cu cel al funcţiilor similare aflate în plată la nivelul instituţiei.

În acest context, devin lipsite de relevanţă apărările pârâţilor, care fac apel la necesitatea respectării drepturilor câştigate de funcţionarii care, anterior intrării în vigoare a legii, au obţinut treapta I de salarizare, din moment ce legea nu realizează, ea însăşi, o astfel de circumstanţiere şi nu prevede criteriul treptei III de salarizare, în toate situaţiile de promovare.

Un argument în plus în sensul celor mai sus expuse este dat de textul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011, care reglementează situaţia funcţionarilor promovaţi în cursul anului 2012 şi care prevede, de această dată în mod expres, soluţia conţinută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei III de salarizare, din anul 2010.

Or, dacă se susţine că aceasta a fost intenţia reală a legiuitorului, la momentul adoptării textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, ordinul contestat neaducând niciun fel de modificări de esenţă, nu se justifică de ce s-a considerat necesară introducerea şi a textului art. 13 alin. (2), la care s-a făcut trimitere anterior, art. 2 din Legea nr. 283/2011 având acelaşi conţinut cu cel al textului în vigoare la momentul la care reclamanta a promovat în grad, respectiv art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Referitor la apărarea formulată de către pârât prin întâmpinare, în sensul că actul administrativ contestat nu influenţează soluţia ce va fi pronunţată în cauza de fond, prima instanţă a reţinut că prezumţia legăturii dintre fondul cauzei şi excepţia de nelegalitate este determinată de către instanţa învestită să soluţioneze fondul cauzei în care s-a ridicat excepţia de nelegalitate, urmând ca soluţia pronunţată în cadrul excepţiei de nelegalitate să fie valorificată cu prilejul soluţionării fondului cauzei.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Justiţiei, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Ambii recurenţi au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 304¹ din acelaşi cod.

În temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 9, recurenţii-pârâţi au arătat că ordinul a cărui nelegalitate se invocă nu are legătură cu soluţionarea fondului cauzei, iar curtea de apel a ajuns la soluţia pronunţată printr-o greşită interpretare a dispoziţiilor legale incidente speţei.

Recurentul-pârât Ministerul Justiţiei invocă şi un alt motiv de recurs referitor la necitarea în cauză a celui de al treilea emitent a actului, respectiv a Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, analizând recursurile în raport de criticile formulate, de înscrisurile care există la dosarul cauzei, de dispoziţiile legale incidente, apreciază că acestea sunt fondate, pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

În ceea ce priveşte cererea de repunere în termenul de recurs, formulată de recurentul pârât Ministerul Finanţelor Publice, Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că sentinţa recurată a fost comunicată Ministerului Finanţelor Publice la adresa din Bucureşti, str. A. sector 5, deşi acest pârât, prin întâmpinarea depusă la dosar şi-a ales sediul procesual la sediul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, P-ţa A., jud. Cluj.

Prin urmare, procedura de comunicare a sentinţei a fost viciată, motiv pentru care, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite cerinţele art. 103 alin. (1) teza a II-a şi alin. (2) C. proc. civ. şi admite cererea de repunere în termenul de declarare a recursului formulată de recurentul Ministerul Finanţelor Publice.

Pe fondul cererilor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate este reglementată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004. Astfel, în conformitate cu prevederile alin. (1) al acestui text, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea pe fond a litigiului, va sesiza prin încheierea motivată instanţa de contencios administrativ competentă care, potrivit dispoziţiilor alin. (2); se pronunţa asupra acesteia în şedinţa publică, cu citarea părţilor şi a emitentului actului administrativ.

În cauză, Înalta Curte constată că obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie Ordinul Comun al Ministrului Justiţiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 25/2010.

Din actele dosarului rezultă că prima instanţă a soluţionat excepţia de nelegalitate fără ca unul dintre emitenţii actului, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice să fi fost citat în cauză şi fără ca cererea privind excepţia de nelegalitate să fie comunicată acestuia împreună cu înscrisurile depuse de reclamantă, încălcându-se astfel dispoziţiile procedurale referitoare la citarea tuturor părţilor din proces şi la comunicarea actelor de procedură.

Necesitatea citării emitentului actului rezultă în primul rând din redactarea art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, citat mai sus, coroborat cu art. 85 C. proc. civ., potrivit căruia „judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfăţişarea părţilor, afară numai dacă legea nu dispune altfel”.

Astfel, realizarea citării şi comunicării actelor de procedură conform dispoziţiilor legale reprezintă o dovadă a respectării a două principii fundamentale ale procesului civil: contradictorialitatea şi dreptul la apărare.

Principiul contradictorialitatii presupune faptul că toate elementele procesului trebuie supuse dezbaterii şi discuţiei părţilor, că fiecare parte trebuie să aibă posibilitatea de a se exprima cu privire la orice element care ar avea legătură cu pretenţia dedusă judecăţii.

Pentru ca acest principiu să fie respectat, nu este necesar ca partea să se fi exprimat efectiv, ci este suficient ca ea să fi fost în măsură să o facă.

Contradictorialitatea se manifestă atât în raporturile dintre părţi, iar pentru aceasta trebuie în prealabil ca părţile să fie informate exact despre existenţa procesului, conţinutul pretenţiilor şi argumentelor părţii adverse, cât şi în raporturile dintre părţi şi instanţă.

În acest sens judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfăţişarea părţilor, iar atunci când constată că partea care lipseşte nu a fost legal citată, dispune amânarea judecăţii şi refacerea procedurii de citare.

Nu în ultimul rând, citarea şi comunicarea actelor de procedură sunt foarte importante şi pentru a asigura respectarea dreptului la un proces echitabil, principiu consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi recunoscut de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Neprocedând în acest mod, curtea de apel a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală, care urmează a fi casată, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă urmează, aşadar, să citeze în cauză şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în calitate de co-emitent al actului a cărui nelegalitate s-a invocat.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) şi art. 313 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Justiţiei şi Ministerul Finanţelor Publice, împotriva Sentinţei civile nr. 438 din 11 septembrie 2013 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 4 iunie 2014.

Pentru solicitarea unei consultatii juridice online, va rugam sa completati FORMULARUL